Elmer Arce Ortiz*

En la línea de contribuir al debate sobre la situación de la administración de justicia, comenzaremos a difundir sintéticamente los planteamientos centrales y conclusiones de un conjunto de importantes estudios referidos a ella. En tal sentido, presentamos a continuación los principales lineamientos y conclusiones del que realizara el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el que se destaca el carácter históricamente excluyente de la administración de justicia y se plantea un conjunto de reflexiones sobre la eliminación de barreras de acceso y la generación de confianza.

El retorno a la democracia, y más todavía la necesidad de mantenerla con el fin de evitar experiencias dictatoriales en lo sucesivo, es un elemento fundamental que viene a reivindicar en los hechos la independencia del Poder Judicial. En este nuevo contexto, se han realizado en el Perú algunos estudios destinados al fortalecimiento institucional de la justicia. Tal es el caso, por ejemplo, del Informe “Planificación de políticas de moralización, eticidad y anticorrupción” elaborado por el Consejo Transitorio del Poder Judicial, del “Plan estratégico y lineamientos para su implementación”, realizado por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Modernización del Sistema Nacional de Administración de Justicia (GTAN), o del informe del PNUD titulado “De la exclusión a la confianza, mediante el acceso a la justicia”.

En esta oportunidad, como ya se adelantó, centraremos la atención en este último informe, desde el cual se parte de una premisa o constatación fundamental: “en el Perú hay desconfianza, por cuanto hay exclusión”. El PNUD señala que la estructura del sistema de justicia así como el marco normativo peruano no ha satisfecho las demandas sociales de protección y seguridad jurídicas. Ninguno de estos aspectos ha sido capaz de evitar violaciones de derechos provocadas por actos de violencia estatal y de particulares ni de otorgar al ciudadano seguridad en el ejercicio de muchos de sus derechos económicos y sociales básicos, pues al contrario éstos se han tornado altamente inciertos (por ejemplo, desde la visión del ciudadano común no se han deslindado con claridad los límites a la inversión privada respecto de los derechos de los trabajadores o de otros competidores).

En este sentido, y siguiendo la línea de lo dicho, cualquier reforma del sistema de justicia para el PNUD debe revertir este estado de insatisfacción social, pues debe perseguir el objetivo de garantizar a todos los ciudadanos la protección de sus derechos y el real ejercicio de los mismos, es decir, el de construir un sistema que sirva efectivamente a toda la población peruana y no a una pequeña parte de ella. El libre acceso a la justicia, sin ningún tipo de trabas, y la capacidad ciudadana de obtener del sistema una respuesta imparcial, transparente y efectiva, aparte de constituir presupuestos de la confianza social, revalora el concepto de ciudadanía más allá de un concepto meramente cívico, agotable en la sola capacidad de elegir a sus representantes. Quizá, sólo de este modo se podrá hablar de inclusión social y de retorno de la confianza.

Ahora bien, un análisis genérico de toda la problemática de la justicia en el Perú, y sobre todo de las causas que conducen a la desprotección e inseguridad jurídica de la población, merecería un estudio tanto orgánico como sustancial de todas las áreas del derecho. Es decir, sería necesario un balance que vaya desde la organización judicial en materia civil, penal, constitucional, laboral, etc., hasta los aspectos normativos de las mismas.

Sin embargo, destacan del informe sus conclusiones en el ámbito de la justicia penal, lo cual no debe sorprender en la medida que es en esta área donde se registraron la mayoría de los efectos negativos de la política dictatorial imperante en la década pasada, que desencadenó una poderosa fuerza de control sobre el poder judicial. El tan mentado proceso de Reforma Judicial de 1995 utilizó como mecanismo de manipulación el nombramiento de jueces y fiscales “provisionales”. Según el Informe, el control fue de tal intensidad que en cierto periodo los magistrados estables del poder judicial representaban poco más del 20% del total de magistrados, mientras, en el caso del Ministerio Público, el nivel de cargos provisionales también alcanzó altos niveles (aproximadamente 75%).

A continuación, presentamos algunas de las deficiencias concretas que el Informe atribuye a la justicia penal:

Ministerio Público e investigación policial del delito

Entre las deficiencias organizativas de la justicia penal, se detectan niveles críticos de delegación de actuaciones judiciales a auxiliares, llamando particularmente la atención el grado de autonomía de la policía. La policía conduce en la mayoría de los casos la investigación inicial de los delitos, sin fiscalización por parte del Ministerio Público. Incluso, en algunos otros casos, se señala que hay interrogatorios policiales sin presencia de fiscales. Según el PNUD, “la policía nacional controla el noventa y cuatro por ciento de las investigaciones delictivas” (página 49), lo cual es muy riesgoso si se toma en cuenta el contexto de alta corrupción en que se mueve la actividad policial.

No existe un sistema de control confiable que permita controlar las decisiones de la policía, especialmente cuando ella decide no investigar un hecho. Se señala “que quizás un treinta o cuarenta por ciento de las denuncias que recibe la policía nunca son informadas a la Fiscalía o al Poder Judicial...” (página 49).

En atención a lo anterior, para el PNUD debe elaborarse un plan que instituya una unidad de policía de investigación criminal que se encuentre sometida al control funcional del Ministerio Público. De lo contrario, el Ministerio Público no podrá realizar ninguna actividad de investigación, lo cual implica renunciar a sus responsabilidades institucionales que constitucionalmente le corresponden.

La proliferación de procesos sin garantías procesales constitucionales

Para el Informe, entre otras deficiencias de la Normativa Penal destaca como su principal problema la proliferación de procesos sumarios en el contexto de la lucha antiterrorista. La lógica excesivamente represiva de la legislación antiterrorista, que se fue extendiendo de manera progresiva a hechos de delincuencia común, dio paso a la creación de procesos sumarios que niegan las garantías básicas de un proceso justo. Según menciona el Informe, “la legislación especial y de emergencia que permite la nota de la excepcionalidad en buena parte de la normativa penal (…) es claramente endurecedora de la reacción penal, tanto por lo que se refiere a la gravedad de las penas como por despojar al reo de las garantías del procedimiento ordinario” (página 52). Es más, en muchas ocasiones esa misma legislación excepcional otorgó valor probatorio directo a los atestados policiales.

Esta legislación, por lo demás, según el Informe ha venido a quebrar el principio de legalidad, en cuanto ha sido el Poder Ejecutivo, y no el Parlamento, el que ha regulado materias relativas a seguridad nacional. Esta forma de proceder “desconoce que la materia penal, por afectar a derechos fundamentales de la persona, requiere estar definida por un procedimiento parlamentario que excede en mucho a la parcialidad inherente al Poder Ejecutivo” (página 52). Por eso, con el ánimo de institucionalizar el sistema democrático, el PNUD propone incrementar la participación y liderazgo del Parlamento en la elaboración de las normas penales.

Gravedad de la realidad penitenciaria

La realidad de la administración penitenciaria y de las cárceles es otra de las deficiencias de la justicia penal. En cuanto a la gestión de las prisiones, hay que poner de manifiesto que a pesar que esta función corresponde legalmente al Instituto Nacional Penitenciario (INPE), muchos establecimientos penitenciarios vienen siendo gestionados por la policía desde su declaración en estado de emergencia desde la década pasada. Sin embargo, lo grave es que el problema no se soluciona con devolver al INPE estos establecimientos, puesto que su desestructuración interna impide pensar en una pronta actuación con eficiencia. Téngase en cuenta por ejemplo, la situación de ingobernabilidad de la institución, la situación económica y profesional de sus funcionarios, la inexistencia de carrera administrativa en su interior.

El otro problema recurrente en las cárceles peruanas es el de su superpoblación. La población penal aproximada es de 27,216 internos, cuando la capacidad razonable es de 19,000. Sin embargo, no es éste sólo un problema de inexistencia de establecimientos penitenciarios, sino cabe agregar otra causa importante: el alto número de presos preventivos que supera al de presos con condena. Como se ha señalado, “resulta sintomático que un 41% de los internos tiene un promedio en prisión de dos días y un año. Esta cifra no responde a que se impongan en las sentencias penas cortas de libertad, sino al uso de la prisión preventiva. La secuencia es la siguiente: se ordena alegremente la medida cautelar y poco después se decreta la libertad por falta de pruebas” (página 67).

Finalmente, según el PNUD, aunque la reforma del sistema de justicia suponga en principio un replanteamiento normativo y organizacional en las distintas áreas del derecho (léase justicia penal, constitucional, civil, etc.), ésta tiene una proyección mayor. Alcanza también al aspecto cultural de todos los ciudadanos. Se impone, entonces, una verdadera reforma cultural que abarque tanto a quienes tienen el poder, mediante la exigencia de un proceso de formación democrático de la ley, como a quienes no lo tienen, pero que necesitan conocer sus derechos y la manera de defenderlos. Señala el Informe, además, que se debe “fortalecer la cultura jurídica nacional como la vía principal de acceso a la justicia”. Es más, este aspecto complementario de la reforma asegura, de un lado, la profundidad y durabilidad de los cambios, mientras, de otro, eleva los márgenes del desarrollo humano y de gobernabilidad.

* Profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, que conforma, junto con el Instituto de Defensa Legal (IDL) y la Asociación de Jueces por la Justicia y la Democracia, un consorcio que ejecuta el Proyecto «Participación y Vigilancia de la Sociedad Civil para el Cambio y el Mejor Desempeño del Sistema de Administración de Justicia», con el apoyo de USAID. Este artículo se enmarca en los objetivos y líneas de acción del Proyecto. El Proyecto tiene su sede central en el nuevo local del IDL, ubicado en Manuel Villavicencio 1191, Lince.